山东省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见
鲁政发[2021]19号 2021-12-13
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为深入贯彻落实党中央、国务院关于建立现代财税体制的决策部署，根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)精神，结合山东省实际，现就进一步深化预算管理制度改革提出以下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，认真落实习近平总书记对山东工作的重要指示要求，坚持党的全面领导，围绕保障国家和省委、省政府重大战略任务落实，坚持问题导向、需求导向、目标导向、效果导向，进一步深化预算管理制度改革，健全完善标准科学、规范透明、约束有力的现代预算制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为新时代社会主义现代化强省建设提供坚实保障。
二、重点任务
(一)深化实施综合预算改革，增强政府资源统筹能力。
1.加强政府收入统筹。强化政府性资源统筹管理，将依托行政权力和国有资源(资产)获取的各项收入，以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。推进上级转移支付资金与本级资金统筹管理，上级政府应当依法依规提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数，增强下级预算编制的完整性、主动性。下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算，不得随意多列、少列收支。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。
2.加强政府预算统筹。深入推进全口径、一体化预算管理，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与政府债务预算(计划)同步编制、统筹管理。扩大国有资本经营预算实施范围，省级从2021年起将符合条件的文化企业纳入国有资本经营预算管理。规范股权多元化国有企业国有资本收益收取制度。按规定逐步提高国有资本收益上交比例，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，更多用于保障和改善民生。
3.加强部门和单位收入统筹。各部门、单位要依法依规将取得的各类收入全部纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。强化行政事业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入单位预算。各部门要强化对所属单位非财政拨款管理，加强单位间统筹调剂，保障当年急需、刚性支出，在非财政拨款收入可以满足支出需要时，原则上不得申请财政拨款。财政部门要根据部门和单位收入情况合理统筹安排财政拨款预算。
4.加强存量资金统筹。建立财政存量资金定期核查和清理收回机制，除另有规定外，对结转超过一年的资金、结余资金和政府采购节约资金，以及不具备实施条件或不急需、使用效益低下的资金，及时收回财政统筹使用。加大非财政拨款结余统筹使用力度，行政、公益一类事业单位非财政拨款结余应全部纳入预算统筹安排。加强部门单位银行存款管理，除另有规定，省级部门单位以前年度结存的银行存款力争于2023年底前全部消化。
5.加强行政事业性国有资产统筹。健全完善通用和分行业专用资产配置标准，依法依规编制资产配置相关预算，从严审核新增资产需求，严禁超标准限额配置资产。严格各类资产登记核算，所有资本性支出应当形成资产并全程登记。推动建立政府公物仓等资产调剂平台，实行资产跨层级、跨部门共享共用。鼓励有条件的地区组建资产运营公司，采取集约化、市场化方式实施统筹运营，提高财政资源配置效率。
(二)深化实施零基预算改革，推进财政支出科学化、规范化。
6.调整优化财政支出结构。各级预算安排要贯彻党的路线方针，将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务，增强对省委、省政府重大战略任务和发展规划的财力保障。全面实施零基预算管理，合理确定支出规�：捅Ｕ现氐�，支出预算不得与财政收支总量、增幅或生产总值层层挂钩。严格落实过紧日子要求，建立节约型财政保障机制，严控一般性支出、政府性楼堂馆所建设和新增资产配置。对竞争性领域主要采取普惠性、市场化扶持方式，从严从紧控制财政直接投入。优化国有资本经营预算支出结构，强化资本金注入，推动国有经济布局优化和结构调整。
7.深入推进专项资金统筹整合。全面推行专项资金“大专项+任务清单”管理模式，归并整合性质相同、用途相近的资金设立大专项，根据资金用途设置支出政策和任务清单，按照轻重缓急原则动态调整支出顺序和规模。严控新设专项资金和重大支出政策，确需新设的应按规定开展事前绩效评估。建立完善专项资金、支出政策定期评估和退出机制，具有阶段性目标的专项资金评估期限一般不超过5年，试点类项目不超过3年。
8.全面实施项目全生命周期管理。把项目作为预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。有关部门负责安排的建设项目，要按规定纳入部门项目库并纳入预算项目库。健全完善项目入库评审机制和项目滚动管理机制，做实做细项目储备，做到预算一经批准即可实施。加强中期财政规划管理，将各类中长期支出事项和跨年度项目纳入中期财政规划，强化中期财政规划对年度预算的约束。规范预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。
9.加快推进支出标准体系建设。把支出标准作为预算编制的基本依据和预算执行的硬约束，逐步建立覆盖各资金、各行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，并根据经济社会发展和财力情况动态调整。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化、规范化。根据国家基础标准，推进地方基本公共服务保障标准体系建设。探索建立民生支出清单管理制度，各级政府不得超财政承受能力制定过高标准或擅自扩大保障范围。进一步健全完善行政事业资产配置和更新标准。
(三)深化实施刚性预算改革，增强预算执行约束力。
10.依法加强财政收入管理。各级收入预算编制要实事求是，与经济发展相适应，与宏观调控政策相衔接。严格落实各项减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准。依法依规及时足额征收应征的预算收入，如实反映财政收入情况，提高财政收入质量，严禁虚收空转。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。完善收费基金清单管理，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。
11.强化预算支出执行控制。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户。严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算。规范预算调剂行为。规范按权责发生制列支事项，市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。加强财政暂付性款项管理，除已按规定程序审核批准的事项外，不得对未列入预算的项目安排支出。
12.优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。全面推进市县级国库集中支付电子化改革，优化预算支出审核流程，健全国库集中支付控制体系和集中校验机制，提升支付效率。合理安排政府债券发行规�：徒谧�，强化债券发行与预算执行、资金调度、国库现金运作的协调联动，节约筹资成本。健全财政收支与国库现金流量预测体系，完善库款运行监测评价预警机制，科学实施国库现金管理，保持合理库款水平。
13.拓展政府采购政策功能。鼓励各部门结合部门和行业特点提出政府采购政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。细化政府采购预算编制，对政府采购支持创新、中小企业等相关领域的预留份额单独列示，并建立相应的资金支付控制机制。依法依规实施政府购买服务，坚持费随事转，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。
(四)深化实施绩效预算改革，提高财政资金使用效益。
14.促进预算与绩效的深度融合。把绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，实现预算与绩效管理一体化运行。健全完善重大政策和项目事前绩效评估机制，评估结果作为项目入库的必备条件。硬化绩效目标约束，将绩效目标作为预算申请的前置条件。加强对绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，强化对重大政策、项目的重点监控，及时发现问题、调整纠偏。完善绩效自评、财政抽评、重点评价相结合的绩效评价机制，加强第三方绩效评价，提高绩效评价的科学性、公正性和可信度。
15.推动预算绩效管理提质增效。加强财政政策评估评价，增强政策可行性和可持续性。加强国有资本资产使用、政府和社会资本合作、政府购买服务、政府债务等方面的绩效管理。推进成本预算绩效管理，开展成本效益分析，做实成本绩效目标。强化结果应用，将预算绩效管理结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。
16.压实预算管理责任。落实预算法定职责，科学划分预算管理各方权责，进一步压实预算管理责任。财政部门负责预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，加强对部门预算执行情况和绩效目标实现情况的跟踪监控，及时预警纠偏。落实部门和单位预算管理主体责任，部门和单位要对预算完整性、规范性、真实性和执行结果负责，须按照“三重一大”要求，将本部门预算编制、项目安排、资金分配方案报本部门党组(委)审议，确保财政资金安全高效使用。
(五)深化实施透明预算改革，推进预算管理一体化建设。
17.加大预决算公开力度。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。细化政府预决算公开内容，转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况等应依法依规向社会公开。细化部门预决算公开内容，项目预算安排、使用情况等项目信息应依法依规向社会公开。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度。
18.推进全省财政系统信息贯通。规范统一全省预算管理工作流程、管理要素、控制规则和数据标准，建设省级统建、市县共享、全省统一的预算管理一体化系统，横向覆盖预算编制、预算执行、决算和财务报告等管理环节，纵向贯通中央、省、市、县各级和预算单位，综合体现预算绩效管理、资产管理、政府采购、政府债务管理要求，形成顺向可控、逆向反馈的管理“闭环”，力争2022年全省全面运行。
19.强化部门间信息互联共享和协同监督。通过预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门共享共用。加快推进各级预算单位基于预算管理一体化系统开展单位会计核算。积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门基础信息按规定共享共用。各级政府、部门要依法接受人大及其常委会、审计部门的监督，推进人大预算联网监督工作。充分发挥党内监督主导作用，推动财会监督等多种监督方式协同发力，强化监督结果运用。
20.建立全过程资金监控机制。建立完善全覆盖、全链条转移支付资金监控机制，实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程、穿透式监控。完善财政资金常态化直达机制，稳步扩大直达资金范围，加强直达资金监督，防止挤占挪用、沉淀闲置等，提高财政资金使用的有效性和精准性。
(六)深化实施可持续预算改革，防范化解财政运行风险。
21.健全政府依法举债融资机制。加强地方政府债务限额管理，强化财政预算约束，实现债务限额与偿债能力相匹配。完善专项债券项目全生命周期管理，强化项目资产与收益监管，严防专项债务风险。坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，严禁通过企业债务等形式新增隐性债务，严禁通过金融机构违规融资或变相举债。加强风险监测预警和结果应用，将政府综合债务率控制在合理区间。健全跨部门联合监管机制，加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
22.加强财政承受能力评估。各级各部门出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。加强民生政策财政承受能力评估，对评估认定不具备实施条件或者存在风险隐患的民生政策，一律不得实施。除党中央、国务院统一要求以及共同事权市县应承担部分外，上级部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。
23.健全基层财政运行风险管控机制。各级预算要坚持“三保”(保基本民生、保工资、保运转)支出在财政支出中的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线。全面实施县级“三保”预算编制审核，确保“三保”预算足额编列、不留硬缺口。加强对市县级“三保”预算安排和执行情况的监测分析，健全县级“三保”风险应急处置机制，发现问题及时解决，确保“三保”不出问题。实施基层运转保障成效与财政转移支付、预算绩效评价挂钩奖惩政策，压实市县责任。
省财政厅要根据本意见，会同有关部门研究制定相关配套制度办法。各市要按照本意见要求，细化各项政策措施，确保预算管理制度改革及时落地见效，推动预算管理水平再上新台阶。
山东省人民政府
2021年12月13日
(此件公开发布)
抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省监委，省法院，省检察院。各民主党派省委，省工商联。
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